Tras descentralizar, toca federar

Joan Botella

PÚBLICO

Debate principal: España inacabada

El modelo de estructura territorial fijado en la Constitución española ha sido de difícil etiquetaje: no es centralista, no es federal, y no es una mera descentralización regional; la situación del País Vasco y de Navarra solo puede calificarse de confederal; el caso de Canarias ha sido poco estudiado y menos comprendido; etc.

Ello se debe a que en 1978, en el momento de redactarse el texto constitucional, no existía un modelo definido de proyecto futuro, sino que convivían dos factores poderosos: uno explícito, como eran las ansias de autogobierno territorial que se expresaban fuertemente en Euskadi y en Cataluña (y de modo más discreto y minoritario en muchos otros territorios, especialmente Andalucía, Valencia y Galicia); y uno implícito, como era la percepción negativa de anteriores experiencias institucionales, tanto el intento federal de la República como el “Estado integral” de los años 30.

De ahí la peculiaridad del esquema de la Constitución del 1978:

1. Se garantiza descentralización y autogobierno de los territorios que integran España (por tanto, España rompía con el cerrado centralismo de las décadas franquistas).
2. Esos territorios no se mencionan: hay “nacionalidades y regiones”, pero no se indica cuales, ni se precisa quién es quién (es decir, la Constitución no surge de un pacto entre territorios: España no es un Estado federal), ni siquiera se asegura que toda España esté integrada por territorios autogobernados.
3. Puesto que todos los territorios están en la misma pista, y se reconoce que hay diferencias entre ellos, no hay una pauta común acerca de los poderes que se descentralizan: la Constitución menciona una lista de posibles competencias, y cada territorio, en su Estatuto, debe fijar cuál es su nivel deseado. Y como había que satisfacer a realidades territoriales de exigencias muy distintas, la lista de competencias posibles incluye potestades claramente más allá de lo que se pueda encontrar en otros estados, por federales que sean.

En otras palabras: la Constitución regula cómo se pone en marcha el proceso autonómico, pero no hacia dónde va, cómo funciona, o cuál puede ser su destino final: durante años se hablará del “cierre del modelo”, como algo deseable. Tanto la “Ley del Proceso Autonómico” de 1983 (lo que quedó de la LOAPA tras la intervención del TC) como los pactos autonómicos PSOE – PP de 1992 intentaron resolver ese enigma, generalizando el esquema territorial e igualando al alza las competencias territoriales, pero sin llegar a definir cual es el “techo” de la descentralización, ni siquiera si lo hay. Mal que bien, el “plan Ibarretxe” en Euskadi o el “procés” catalán han apuntado a ese hueco.

Nuevos factores frente a las viejas inercias

Pero mientras tanto los arreglos provisionales se van transformando en soluciones permanentes, la realidad evoluciona y las sociedades cambian. Treinta años de fuerte autogobierno han generado conciencias de identidad; han dado lugar al surgimiento de una clase política y administrativa local; han generado redes de intereses profesionales y económicos en torno a las nuevas instituciones; e incluso han permitido experiencias de interrelación y de aprendizaje recíproco, lejos de la mirada de Madrid. En definitiva, ya no hace falta “ir a la capital”: la mayoría de los problemas se pueden resolver ahora en Valladolid, en Sevilla, en Santiago de Compostela, en Barcelona, en Vitoria…

Por decirlo brevemente: la creación del “Estado de las autonomías” ha significado que ahora tenemos autonomías, pero el viejo Estado centralizado no se ha transformado proporcionalmente. Y en esta situación a medio camino, lo que se produce son dinámicas egoístas, poco coordinadas o incluso directamente competitivas: se potencian lógicas bilaterales, con acuerdos singulares entre gobierno central y alguna comunidad autónoma, dando lugar a situaciones de desigualdad, o directamente de privilegio. Hemos visto como los partidos de ámbito autonómico, aunque no estén al frente de las instituciones de su territorio, se comportan como sus embajadores; como el Senado, lejos de ser la cámara de articulación de las autonomías, se limita a reproducir la lógica partidista del Congreso; o como la configuración de los grupos parlamentarios del Senado se basa estrictamente en el sistema general de partidos, y no en la representación de los territorios.

Contra el “qué hay de lo mío“: introducir dinámicas federales

Todo ello sugiere que una reorientación del sistema en clave federal sería un positivo avance, liberando a las estructuras territoriales de ser meros escenarios locales de la lucha partidista, y comprometiendo más decididamente al conjunto de nuestras instituciones territoriales en la gobernación de los asuntos globales.

Si la fórmula federal respondía a la ecuación “autogobierno + gobierno compartido”, era lógico que las tradiciones históricas españolas llevasen en un primer momento a potenciar el autogobierno de las entidades territoriales; pero ya es hora de empezar a promover que las comunidades autónomas asuman responsabilidades en la gestión de los asuntos globales.

Como se vio en la pandemia, coyunturas imprevistas pueden generar a veces oportunidades de progreso. En estos momentos vemos aparecer retos que solo pueden abordarse desde lógicas de conjunto, en que se impliquen tanto las estructuras centrales como los gobiernos territoriales. Piensen solamente en como hacer frente a la pavorosa sequía vigente en media España; en las repercusiones europeas de los conflictos bélicos en Palestina o en Ucrania; en la gestión de las corrientes migratorias, que no cesan  y no van a cesar; o en el retorno de las instituciones de la UE a políticas de rigor financiero puestas entre paréntesis en los últimos años.

Y esto también sugiere una importante lección: hoy el horizonte federal no consiste en plantear cambios constitucionales (para los que no existen ni proyectos claros ni consensos suficientes), sino en promover cambios en los estilos de comportamiento de las fuerzas políticas. Asumir que hay que gobernar para toda la sociedad, con una visión de largo plazo y con un enmarcamiento en Europa, puede sonar ingenuo; pero a la vista de los escasos rendimientos de las lógicas vigentes, y de su percepción por la opinión pública, parece claro que solo un giro federal están en condiciones de responder a las expectativas y a las capacidades de la sociedad española.

* Gracias a Joan Botella y PÚBLICO y a la colaboración de Antonio Aguado

https://espacio-publico.com/intervencion/tras-descentralizar-toca-federar2

Catedrático de Ciencia Política (UAB) y vocal de la Asociación por una España Federal